규제 남발 안 통한다…집값 잡힐까

<이재명 대통령 블로그 갈무리>

집값을 잡기 위해 규제와 세금을 강화하고, 시장이 다시 불안해지자 공급 확대 카드를 꺼내 드는 모습이 문재인 정부와 이재명 정부에서 반복되고 있다. 두 정부의 부동산 정책은 정치적 수사와 세부 제도에서는 차이가 있지만 큰 틀에서 보면 ‘수요 억제→시장 안정 기대→가격 상승 재개→공급 확대’라는 유사한 경로를 밟고 있다는 평가가 나온다.

차이가 있다면 공급의 타이밍이다. 문재인 정부 역시 집권 기간 공급 확대책을 여러 차례 내놨지만 시장의 중심은 오랫동안 규제와 세금 강화에 있었다. 이재명 정부 역시 출범 이후 금융 규제와 세제 개편을 통해 주택 수요를 관리하는 데 무게를 둔 뒤, 집값 상승세가 이어지자 2026년 들어 대규모 공급 확대를 전면에 내세우고 있다.

규제와 세금만으로 주택가격을 안정시키기 어려웠다는 경험을 두 정부가 공유하고 있으며 이재명 정부는 뒤늦게 공급을 정책의 전면으로 끌어올리고 있다는 점에 주목할 필요가 있다.

문재인 정부 부동산 정책의 출발점은 투기수요 억제였다. 집값 상승을 주택시장에 유입되는 투자수요와 다주택자의 투기적 매수 문제로 보고 대출 규제와 규제지역 확대 등을 통해 수요를 차단했다.

2020년 6·17 대책과 7·10 대책으로 대표되는 당시 정책은 주택담보대출과 전세대출을 포함한 금융 규제를 강화하고 규제지역을 확대하는 방식으로 시장에 들어오는 자금을 줄이는 데 초점을 맞췄다.

이재명 정부 역시 크게 다르지 않다. 수도권 주택가격 상승이 다시 나타나자 금융 규제를 통해 주택 구매에 동원할 수 있는 레버리지를 제한하고 있다. 특히 현재는 주택가격에 따라 주담대 한도를 차등화해 고가주택일수록 대출 가능 금액을 줄이는 방식이 활용되고 있다.

결국 ‘집을 사려는 사람의 자금줄을 조인다’는 정책 방향 자체는 두 정부가 상당 부분 닮아 있다.

문제는 이런 수요 억제 정책이 가격을 낮추는 데 항상 직결되는 것은 아니라는 점이다.

주택을 사려는 수요가 줄더라도 시장에 나오는 매물이 함께 줄어들면 거래량만 감소하고 가격은 높은 수준에서 버틸 수 있다. 특히 서울처럼 신규 주택을 공급할 수 있는 토지가 제한된 시장에서는 수요 억제만으로 구조적인 공급 부족을 해소하기 어렵다.

더구나 규제가 강해질수록 수요가 사라지기보다 가격이 상대적으로 낮거나 규제가 덜한 지역으로 이동하는 현상도 나타날 수 있다.

세금 역시 두 정부의 공통적인 정책 수단이다. 문재인 정부는 7·10 대책에서 다주택자에 대한 종합부동산세 최고세율을 6%까지 높이는 등 보유세와 취득세, 양도세 부담을 동시에 강화했다. 주택을 여러 채 보유할수록 세금 부담을 높여 추가 매입을 억제하고 매물을 유도하겠다는 취지였다.

이재명 정부도 부동산 세제를 손질하고 있다. 다만 과거처럼 단순히 다주택자에 대한 세 부담을 일률적으로 높이는 방식보다는 주택가액과 보유 형태 등을 고려해 과세체계를 조정하는 방향이 논의되고 있다.

두 정부의 세부 세제는 차이가 있지만 정책적 목적에는 공통점이 있다. 주택을 통한 과도한 투자수익을 줄이고 실수요 중심으로 시장을 유도한다는 것이다.

그러나 세금 역시 만능 해법은 아니다. 보유세가 올라가면 반드시 매물이 늘어나는 것은 아니다. 집값이 계속 오를 것이라는 기대가 강하다면 세금 부담을 감수하고 보유하려는 사람이 생길 수 있다. 반대로 세금 부담이 지나치게 커지면 신규 매입뿐 아니라 기존 주택의 거래까지 위축될 수 있다.

결국 부동산 세제는 집값을 단기간 끌어내리는 수단이라기보다 시장 참여자의 보유·매입·매도 행동에 영향을 주는 장기적인 제도로 접근할 필요가 있다.

문재인 정부도 공급 확대를 추진했다. 특히 2020년 8·4 대책을 통해 서울과 수도권의 공급 물량을 늘리는 방안을 발표했다. 당시에도 정부는 규제 일변도에서 벗어나 공급 부족 우려에 대응하려 했다.

하지만 공급은 정책 발표와 실제 입주 사이에 긴 시간이 필요하다. 택지를 확보하고 지구계획을 세운 뒤 인허가와 착공을 거쳐 준공까지 가는 데 수년이 걸린다. 따라서 시장이 당장 체감하는 공급과 정부가 발표하는 공급 사이에는 상당한 시차가 발생한다.

이재명 정부 역시 결국 같은 문제에 직면했다. 금융 규제와 세제 개편을 통해 수요를 관리했지만 서울을 중심으로 집값 상승세가 이어지자 2026년 들어 공급 확대를 크게 강화했다. 8·13 대책에서는 수도권에 23만호+α를 추가 공급하고 신규택지 10만호를 포함한 공급 확대 계획을 내놨다. 정부는 수도권 135만호 착공 목표의 이행 속도도 높이겠다는 방침을 제시했다.

여기서 중요한 것은 단순한 공급 물량이 아니다. ‘언젠가 공급하겠다’가 아니라 얼마나 빨리 착공하고 언제 실제 입주가 가능한가가 시장 안정의 핵심이다. 이재명 정부가 공급을 뒤늦게 정책의 전면에 세운 것도 결국 이 때문이다.

현재 주택시장을 보면 수요 억제 정책만으로 시장을 안정시키는 데 한계가 있다는 점이 더욱 뚜렷해진다. 최근 서울 아파트 시장은 강남권과 비강남권의 움직임이 엇갈리는 가운데 전체적으로 상승세가 이어지고 있다. 특히 눈에 띄는 것은 상승의 중심이 강남 고가주택에만 머물지 않는다는 점이다. 성북·중랑·서대문·강북 등 상대적으로 가격이 낮은 지역에서 상승폭이 커지고 있고, 경기 일부 지역으로도 상승세가 이어지고 있다.

이는 서울 주택시장에 대한 수요 자체가 사라진 것이 아니라 규제와 가격 부담을 피해 상대적으로 접근 가능한 지역으로 수요가 이동하고 있다는 신호로 볼 수 있다. 강남·서초의 상승세가 둔화하거나 일부 조정받는다고 해서 서울 집값 전체가 안정됐다고 판단하기 어려운 이유다.

오히려 시장 내부에서는 고가주택에 대한 대출 규제가 강화될수록 중저가 주택으로 수요가 이동하는 현상이 나타날 수 있다.

전세시장도 변수다. 서울 전셋값이 오르고 경기까지 상승세가 이어지면 무주택자의 주거비 부담이 커지고, 매매가격과 전셋값의 격차가 좁아지는 지역에서는 전세 수요 일부가 매매수요로 전환될 가능성이 있다.

2020년에도 비슷한 현상이 나타났다. 당시 강남 고가주택이 관망세를 보이는 동안 서울 중저가 지역과 경기 일부 지역이 먼저 움직였고, 전셋값 상승이 이어지면서 매매시장으로 수요가 번졌다.

다만 현재를 2020년과 그대로 비교하는 것은 아니다. 당시에는 기준금리가 0.50%까지 내려간 초저금리 환경이었다. 지금은 금리 수준이 훨씬 높고 주택담보대출 규제도 강하다. 따라서 현재의 가격 상승을 단순히 유동성 장세로만 해석하기 어렵다.

오히려 서울 주택의 희소성과 선호 지역 집중, 전세가격 상승, 공급 기대 부족 등이 금융 규제와 맞물려 지역별 차별화를 만들어내는 시장으로 보는 편이 적절하다.

두 정부의 정책을 함께 놓고 보면 한 가지 공통적인 문제가 드러난다. 규제와 세금은 시행 즉시 시장에 영향을 줄 수 있지만 공급은 시간이 오래 걸린다. 때문에 정부 입장에서는 집값이 급등할 때 가장 빠르게 꺼낼 수 있는 카드가 금융 규제와 세금이다. 하지만 이들 정책은 수요의 크기를 줄일 수 있을 뿐 주택 자체의 부족 문제를 해결하지는 못한다.

더구나 서울처럼 일자리와 교육, 교통 인프라가 집중된 지역은 주택 수요가 쉽게 다른 지역으로 이동하지 않는다. 수요가 줄어들지 않고 있는데 대출만 막으면 매수자가 구매력을 잃는 대신 거래 가능한 주택의 숫자도 줄어들 수 있다. 세금 부담이 커지면 매도자가 가격을 낮추기보다 보유를 선택할 수도 있다.

이런 상황에서는 거래량 감소와 가격 상승이 동시에 나타나는 현상도 가능하다. 따라서 바람직하지 않은 방향은 집값이 오를 때마다 금융 규제와 세율을 반복적으로 높이는 방식에 지나치게 의존하는 것이다.

정책이 자주 바뀌면 시장 참여자는 제도의 지속 가능성보다 다음 규제를 먼저 예상하게 되고, 그 자체가 거래를 왜곡할 수 있다.

반대로 공급 확대 역시 숫자만 늘리는 방식이어서는 안 된다. 정부가 수십만호 공급 계획을 발표하더라도 실제 착공과 입주가 뒤따르지 않는다면 시장에서 체감하는 공급 효과는 제한적이다.

<이재명 대통령 블로그 갈무리>

특히 서울과 수도권에서 중요한 것은 총량뿐 아니라 수요가 몰리는 지역에 언제, 어떤 가격대의 주택이 공급되는가다.

외곽에 대규모 택지를 조성하면서 서울 도심의 수요를 흡수하기는 쉽지 않다. 직주근접성과 교통, 학군, 생활 인프라가 주택 선택의 핵심 요소로 작용하기 때문이다.

따라서 공급정책의 방향은 신규택지 확대와 함께 도심 유휴부지, 역세권, 정비사업, 공공주택 등 다양한 공급 방식을 활용해 수요가 실제로 존재하는 곳의 공급 속도를 높이는 쪽으로 맞춰질 필요가 있다.

또 공사비와 금융비용 상승으로 민간 건설사의 사업성이 떨어진 상황에서 공공이 물량 목표만 높이는 것도 현실성이 떨어진다. 민간이 실제 착공에 나설 수 있도록 인허가와 사업비, 공사비 문제를 함께 풀어야 공급 확대가 실질적인 주택 증가로 이어질 수 있다.

문재인 정부와 이재명 정부의 부동산 정책은 큰 흐름에서는 공통점이 있다. 집값 상승기에 규제지역 지정, 대출 규제, 세금 강화 등 수요 억제책을 먼저 사용했다는 점이다. 그리고 시장의 가격 상승이 충분히 잡히지 않으면서 공급 확대의 중요성이 다시 부각됐다.

이재명 정부가 현재 대규모 공급정책을 전면에 내세운 것은 이런 정책 경험의 연장선으로 볼 수 있다. 정부가 8·13 대책에서 수도권 23만호+α 공급을 제시한 것도 수요관리만으로는 수도권 주택시장의 구조적인 불안을 해소하기 어렵다는 판단이 반영된 것으로 풀이된다.

향후 방향은 규제를 전면적으로 풀거나 세금을 일괄적으로 낮추는 데 있지 않다. 투기성 레버리지는 관리하되 실수요자의 정상적인 주택 구입까지 막지 않는 정교한 금융 규제, 실거주자와 투자 목적 보유자를 구분하는 예측 가능한 세제, 발표에 그치지 않고 착공과 입주로 이어지는 실행력 있는 공급정책이 동시에 필요하다.

결국 서울과 수도권 집값을 안정시키려면 사람들이 실제로 살고 싶어 하는 곳에, 원하는 주택을 충분히 공급하는 것이 핵심이다. 교통이 편리하고 일자리와 교육·생활 인프라가 갖춰진 지역에 주택이 늘어나야 수요가 분산되고 가격 안정 효과도 기대할 수 있다.

문제는 현실적으로 이런 공급이 쉽지 않다는 점이다. 서울 도심은 가용 토지가 부족하고, 수도권 역시 교통망과 생활 인프라가 갖춰진 지역은 이미 개발이 상당 부분 진행됐다. 신규 택지를 조성해 대규모 주택을 공급하는 방식만으로는 서울 핵심지의 주택 수요를 흡수하는 데 한계가 있다.

그래서 재건축·재개발을 통한 도심 민간 분양 공급 확대가 중요해진다. 기존 주거지를 고밀도·고품질 주택으로 전환하면 새로운 택지를 찾지 않고도 선호 지역의 주택 공급을 늘릴 수 있기 때문이다. 공급이 늘어나면 장기적으로 주택 선택지가 확대되고 가격 안정에도 도움이 될 수 있다.

하지만 이 역시 쉽지 않다. 정비사업은 사업성, 공사비, 분담금, 인허가, 각종 규제와 이해관계가 복잡하게 얽혀 있어 사업 속도를 높이는 데 한계가 있다. 지나친 규제 완화는 투기와 개발이익 논란을 키울 수 있고, 반대로 규제를 계속 강화하면 사업 자체가 지연돼 공급 부족을 심화시킬 수 있다.

결국 정부가 모든 가격과 수요를 정책으로 통제하려 하기보다 시장 경제의 작동 원리를 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 수요가 많은 곳에는 민간이 주택을 더 많이 공급할 수 있도록 사업성을 보장하고, 재건축·재개발의 불확실성을 낮춰 사업 속도를 높이는 방식이다. 정부는 가격을 직접 결정하기보다 토지·인허가·교통 등 공급 여건을 개선하고, 시장에서 주택이 원활하게 공급될 수 있는 환경을 만드는 역할에 집중할 필요가 있다.

집값을 낮추겠다는 목표만 앞세워 수요를 억누르는 것보다 수요가 있는 곳에 공급이 따라갈 수 있도록 시장의 신호를 활용하는 것이 장기적인 주택시장 안정에는 더 현실적인 해법일 수 있다.