정부는 물러섰지만 농지 소유자의 질문은 아직 끝나지 않았습니다
부모님에게 물려받은 논밭을 가진 분, 나이가 들어 이웃에게 농사를 맡긴 분이라면 올해 농지 전수조사 소식에 마음이 편치 않으셨을 겁니다. "투기하려고 산 땅도 아닌데 직접 짓지 않으면 팔아야 하나." "평생 농사짓다 몸이 아파 쉬고 있을 뿐인데." 상담실에서도 이런 질문이 부쩍 늘었습니다. 도시에서 직장을 다니는 자녀가 상속받은 땅 때문에 귀농이라도 해야 하느냐고 묻는 경우까지 있었습니다.
현장의 반발이 커지자 정부는 10월 8일 후속조치를 내놨습니다. 명백한 투기가 아닌 일반적인 사안은 이번 조사 결과를 이유로 처분하지 않도록 특별조치법을 추진하겠다는 내용입니다. 10월 30일에는 더불어민주당 윤준병 의원이 「특정농지 등의 정리에 관한 특별조치법」 제정안을 대표발의했습니다. 분명 반가운 흐름입니다.
그렇다고 농지를 어떻게 갖고 있든 상관없어졌다고 받아들이면 곤란합니다. 조사를 멈추겠다는 것과 조사 결과로 처분하지 않겠다는 것은 다른 이야기입니다. 처분하지 않는다고 해서 지금의 소유와 이용 상태가 모두 합법이 되는 것도 아닙니다. 무엇이 바뀌었는지, 그런데도 왜 불안이 남는지, 농지를 가진 분들은 지금 무엇을 확인해야 하는지 차례로 짚어보겠습니다.
달라진 것은 '나중에 처분'에서 '이번 조사로는 처분하지 않음'으로 바뀐 방향입니다
정부는 9월 21일에도 고령이나 상속처럼 농촌 현실에서 생긴 관행적 위반을 투기와 같이 다루지 않겠다고 밝혔습니다. 다만 당시에는 스스로 정비할 시간을 주고 농지은행에 임대나 관리를 맡기는 방식으로 처분을 유예한다는 내용이 붙어 있었습니다. 유예라는 말에서 농지 소유자들은 "결국 나중에는 팔라는 뜻 아니냐", "농지은행에 맡기지 않으면 어떻게 되느냐"를 먼저 떠올렸습니다.
10월 8일 발표는 이 대목을 정리했습니다. 투기가 아닌 사안은 농지은행 이용 여부와 상관없이 이번 조사에 따른 처분에서 빠집니다. 농지은행은 선택지일 뿐 처분을 피하기 위한 의무는 아니라는 설명입니다. 앞으로 땅을 어떻게 할지 고를 여지가 그만큼 넓어졌습니다. 다만 전수조사가 멈춘 것은 아닙니다. 정부는 농지 정보를 정비하고 제도를 고치는 데 쓰려고 조사를 이어간다는 입장이니 상속받은 땅이라고 조사에 응하지 않아도 된다고 여기시면 안 됩니다.
7월 기본조사에서 나온 27%라는 숫자도 차분히 읽을 필요가 있습니다. 조사 대상 농지 가운데 약 27%가 위반이 '의심'된다는 뜻입니다. 그만큼이 불법으로 확정됐다거나 투기성 농지라는 판정은 아직 없습니다. 왜 농사를 짓지 않는 것처럼 보이는지, 실제로 누가 경작하는지, 적법한 임대 사유가 있는지 확인하기 전까지는 어느 쪽으로도 결론을 내릴 수 없는 숫자입니다. 소유자는 이 숫자에 겁먹지 않아야 합니다. 정부는 의심 단계의 수치가 불법 농지의 규모처럼 읽히지 않도록 설명해야 합니다.
보호 대상은 다섯 가지 사례에 그치지 않지만 그동안 불법이었다는 뜻도 아닙니다
정부가 대표로 든 사례는 다섯 가지입니다. 부모로부터 물려받은 농지에서 휴경이나 소유상한 초과가 확인된 경우, 나이 든 농업인이 이웃이나 친척에게 경작을 맡기거나 농업인끼리 땅을 바꿔 짓는 관행적 임대차, 종중과 사찰 농지나 미등기 상속농지처럼 소유관계가 복잡한 경우, 맹지나 급경사지처럼 애초에 농사가 어려운 땅, 그리고 인허가 없이 지은 농업용 창고나 농가주택 같은 시설입니다. 농림축산식품부는 별도 설명자료에서 이 다섯은 예시일 뿐, 투기가 아닌 농지는 모두 특별조치법 대상이라고 덧붙였습니다.
여기서 흔히 생기는 오해가 하나 있습니다. "그럼 그동안 상속농지를 남에게 맡긴 사람은 전부 불법이었는데 이번에 봐주는 거야?"
그렇지 않습니다. 현행 농지법에서도 일정 요건을 갖춘 상속농지, 고령이나 질병으로 직접 경작이 어려운 농지의 임대는 허용돼 왔습니다. 직접 농사를 짓지 않는다는 사실 하나만으로 불법이라고 단정할 수 없는 이유입니다.
이번 대책은 그 바깥을 겨냥합니다. 법이 정한 요건과 농촌의 현실이 어긋난 경우, 수십 년 이어온 이용관계를 서류로 내보일 수 없는 경우를 어떻게 정리할지가 쟁점입니다. 말로만 "매년 선배가 짓기로 했다"는 약속이 있을 뿐 계약서 한 장 없는 땅이 농촌에는 얼마든지 있습니다. 이런 땅까지 투기와 같은 줄에 세우지 않겠다는 것이 이번 방침의 본뜻으로 읽힙니다.
법안은 나왔지만 법률이 된 것은 아직 아무것도 없습니다
불안이 남는 가장 큰 이유는 보호장치가 아직 발표와 법안의 형태로만 존재하기 때문입니다. 10월 30일 발의된 제정안은 2026년 10월 31일까지 생긴 관행적 임대차와 휴경 등의 위반에 대해 2027년 4월 1일부터 2030년 3월 31일까지 3년 동안 처분명령과 이행강제금 부과를 하지 않는 구조입니다. 국회는 11월 16일 입법공청회, 24일 농림축산해양수산위원회 법안소위 심사를 거쳐 연내 처리를 목표로 잡고 있습니다. 정부는 내년 상반기 농지법 개정까지 이어가겠다는 계획입니다. 심사 과정에서 조문은 얼마든지 바뀔 수 있습니다.
정부 발표는 '처분 제외'라는 표현을 썼는데 법안의 장치는 '3년간 유예'에 가깝습니다. 유예 기간에 위반 사유를 해소하면 처분 의무를 없애거나 명령을 철회할 수 있도록 했다고 합니다. 거꾸로 보면 그 사이에 정리를 마치지 못한 땅이 2030년 봄 이후 어떤 규정을 적용받는지는 아직 질문으로 남아 있습니다. 답은 후속 농지법 개정에 달려 있습니다.
상담하다 보면 물음표가 구체적입니다. 11월 이후 새로 상속받는 농지는 어떻게 되는지, 지금 임대차가 끝나고 갱신하면 같은 보호를 받는지, 담당 공무원이 바뀌어도 같은 결론이 나오는지 같은 것들입니다. 최종 법률의 적용 대상과 경과규정에 이 답들이 적혀 있어야 합니다. "걱정하지 마십시오"라는 말만으로는 부족합니다.
반대로 몇 년 뒤에는 반드시 다시 처분한다고 단정하기도 이릅니다. 정부는 한시 정비에 이어 임대차와 휴경 같은 농지 이용제도 자체를 현실에 맞게 고치겠다는 방향을 내놓았습니다. 당장의 처분 불안을 덜어줄 방향은 나왔습니다. 오래가는 안정성은 최종 법률을 봐야 판단할 수 있습니다.
처분을 면하는 것과 적법한 임대차로 인정받는 것은 별개의 절차입니다
정부와 법안은 현행법에 맞지 않는 임대차와 시설을 적법한 상태로 바꿀 수 있는 특례도 함께 담고 있습니다. 구두로만 땅을 빌려주던 관행적 임대차라면 유예 기간에 실제 경작자가 소유자와 서면계약을 맺고 계속 지을 수 있게 하고 보유 기간이 3년이 되지 않은 개인 농지도 농지은행에 맡길 수 있게 하는 방식입니다. 이 경우에는 기존 경작자가 우선 선정됩니다.
정부 설명대로라면 이렇게 맺은 계약은 '계약기간 동안' 적법한 임대차로 인정됩니다. 그 기간이라는 단서에 밑줄을 칠 만합니다. 계약이 끝난 뒤, 경작자가 바뀐 뒤, 소유자가 세상을 떠나 다시 상속이 일어난 뒤에 어떤 규정을 적용받는지까지 이어져야 불안이 사라집니다. 지금 당장 처분을 막아주는 장치만으로는 앞으로 땅을 어떻게 쓰면 적법한지까지 알 수 없습니다.
반대 방향의 과장도 경계해야 합니다. "기간 안에 양성화를 신청하지 않으면 땅을 빼앗긴다"는 이야기가 돌기도 하지만 정부는 신청하지 않았다는 이유만으로 일반적인 사안을 처분하지는 않는다고 설명했습니다.
농지 위에 지은 창고나 주택도 마찬가지입니다. 이번 방침은 요건을 갖춘 시설에 사후 인허가의 길을 열어줄 뿐 농지에 지은 건물을 전부 합법으로 인정하지는 않습니다. 농업진흥지역에서 금지된 시설이나 다른 법률이 허용하지 않는 시설은 예외입니다. 그래서 창고 하나를 두고도 도시계획, 건축, 배수 기준을 따로 따져봐야 합니다.
투기의 경계선과 이미 내려진 처분명령은 아직 흐릿합니다
정부가 엄정 대응하겠다고 밝힌 투기는 세 가지 유형입니다. 허위 영농계획을 내고 실제로는 농사를 짓지 않으면서 토지거래허가구역의 농지를 취득했거나 여러 사람이 지분으로 사들였거나 농업법인 명의로 취득한 경우입니다. 허위 계획으로 땅을 사서 시세차익을 노리는 행위를 걸러내야 한다는 데는 이견이 없습니다. 다만 그 경계를 어디에 그을지가 어렵습니다.
가상의 사례를 두 개 나란히 놓아보겠습니다. 한 사람은 농사를 지으려고 땅을 사서 몇 해 동안 직접 경작하다가, 큰 수술을 받고 더는 농사를 지을 수 없게 됐습니다. 다른 사람은 처음부터 지을 생각 없이 영농계획서를 내고 값이 오르기만 기다렸습니다. 지금 모습만 보면 둘 다 농사를 짓지 않는 소유자입니다. 취득 경위와 경작 이력, 농사를 멈춘 사정을 들여다보지 않으면 이 둘은 같은 판정을 받을 수도 있습니다. 허가구역에 있다는 이유, 경매로 샀다는 이유, 지분으로 갖고 있다는 이유만으로 투기라고 보지 않겠다는 정부 설명이 실제 심사에서 동일한 기준으로 작동해야 합니다. 어느 지역에서는 보호받고 다른 지역에서는 처분 대상이 된다면 이번 대책의 신뢰는 금세 무너집니다.
이미 처분 의무 통지나 처분명령을 받은 사람의 사정은 더 민감합니다. 10월 초만 해도 정부는 이 문제를 국회 논의에서 정하겠다고 했습니다. 발의된 법안에는 법 시행 전에 내려진 통지와 명령도 법의 유효기간 동안 집행을 멈추는 조항이 들어갔습니다. 다만 이미 명령에 따라 땅을 판 사람은 어떻게 되는지는 드러나지 않았고 무엇보다 아직 법안 단계입니다. 처분 관련 문서를 받은 분이라면 뉴스만 믿고 덮어두지 마시기 바랍니다. 받은 문서가 어느 단계의 통지인지, 대응 기한이 언제인지 관할 지자체에 확인해야 합니다. "뉴스에서 안 판다고 했다"와 "내 처분이 취소됐다"는 전혀 다른 문장입니다.
땅을 빌려 짓는 사람과 농지 시장도 함께 흔들렸습니다
이번 논란을 소유자의 재산권 문제로만 보면 절반만 본 셈입니다. 조사가 시작되자 일부 소유자가 단속을 피하려고 임대차를 일방적으로 끝내려 했습니다. 정부는 임차농 보호 신고센터를 열어야 했습니다. 소유자는 걱정이 돼서 땅을 돌려받고 실제로 짓던 사람은 밭을 잃고 그 땅은 아무도 경작하지 않게 된다면 누구에게 도움이 되겠습니까. 농지를 농사에 제대로 쓰자는 정책이 오히려 농사를 막는 일은 없어야 합니다. 소유자가 적법하게 빌려줄 길과 임차인이 안정적으로 짓을 길은 한 묶음으로 설계돼야 합니다.
농지 값과 거래에 대한 걱정도 남아 있습니다. 다만 가격 하락과 거래 부진을 모두 전수조사 탓으로 돌리기는 어렵습니다. 정부는 조사 이전부터 이어져 온 하락 흐름을 근거로 반박했습니다. 현장에서는 조사가 더한 불확실성도 봐야 한다는 비판이 나왔습니다. 기존 시장의 어려움과 정책이 얹은 불확실성은 나눠서 평가하는 편이 정확합니다.
농지은행이 해법으로 자주 거론되지만 원하는 땅을 원하는 때에 원하는 값에 사주는 곳은 아닙니다. 정부가 매입 물량과 수탁 범위, 예산을 늘리겠다고는 했지만 개별 필지의 매입까지 약속한 것은 아닙니다. 처분 대상에서 빠지는 일과 노후 자금이 필요할 때 땅을 제값에 현금화할 수 있는 일은 따로 봐야 합니다.
농지법의 유예 기간과 양도세의 시계는 따로 갑니다
"이웃에게 맡겨도 된다니 세금도 문제없겠네." 이번 발표 뒤 상담에서 가장 먼저 바로잡아야 했던 말입니다.
농지법상 땅을 갖고 빌려줄 수 있느냐와 양도소득세에서 감면을 받거나 중과를 피할 수 있느냐는 서로 다른 법이 다른 요건으로 판단합니다.
자경농지 감면부터 보겠습니다. 농지 소재지 인근에 살면서 8년 이상 직접 경작한 땅을 팔 때 양도소득세를 1년에 1억 원, 5년간 2억 원까지 줄여주는 제도입니다. 여기서 '직접'은 소유자 본인의 경작을 말합니다. 이웃이 내 논에서 몇 년째 벼농사를 지었다면 그 땅이 농사에 쓰였다는 증거는 되지만 내가 지었다는 증거는 되지 못합니다. 본인의 총급여와 사업소득을 더해 3,700만 원을 넘긴 해는 경작기간에서 빠진다는 규정도 있어서 도시에서 직장을 다니는 자녀가 자경을 인정받기는 생각보다 어렵습니다.
상속농지에는 시한이 두 개 걸려 있습니다. 상속인이 농사를 짓지 않더라도 상속받은 날부터 3년 안에 팔면 부모님의 경작기간을 이어받아 감면을 따져볼 수 있고 3년을 넘기면 상속인 자신이 1년 이상 재촌하며 직접 지어야 합산이 가능합니다. 또 비사업용 토지 판단에서는 상속개시일부터 5년 안에 양도하면 사업용으로 보아 기본세율에 10%포인트가 더해지는 중과를 피할 수 있습니다.
예를 들어 2024년 3월에 아버지가 20년 넘게 직접 지으신 논을 상속받았고 지금은 이웃이 짓고 있다고 해보겠습니다. 특별조치법이 통과되면 농지법상 처분은 2030년 봄까지 유예됩니다. 그런데 세법의 시계로는 부모님 경작기간을 이어받을 수 있는 기한이 2027년 3월 무렵, 비사업용 중과를 피할 수 있는 기한이 2029년 3월 무렵에 끝납니다. 농지법이 여유를 주는 동안 세금의 선택지는 조용히 줄어드는 셈입니다.
그렇다고 서둘러 팔라는 말은 아닙니다. 지역과 용도, 가족의 계획에 따라 더 나은 시점은 달라집니다. 도시지역 안의 농지처럼 따로 따져볼 규정도 있습니다. "처분 안 한다니까 세금은 나중에"도, "조사가 무서우니 일단 팔고 보자"도 위험하다는 점은 같습니다. 땅을 지키는 것과 세금을 낸 뒤 남는 자산을 지키는 것은 한 자리에서 함께 계산해야 합니다.
지금 할 일은 서두르는 것이 아니라 내 땅의 사실관계를 적어두는 것입니다
언제 어떻게 취득했는지, 매매인지 상속인지, 단독 소유인지 공동 소유인지부터 확인해두시기 바랍니다. 이어서 지금 누가 짓고 있는지, 임대료를 받는지, 쉬고 있다면 왜 쉬는지를 정리하고 계약서와 임대료 입금 내역, 질병이나 영농이 어려운 사정을 보여주는 자료를 한곳에 모아두면 됩니다. 정부도 소명 과정에서 서류뿐 아니라 실제 이용관계를 보겠다고 밝혔습니다.
하나 분명히 해두겠습니다. 자료를 정리하라는 말은 사실을 만들라는 말이 아닙니다. 이웃이 지은 땅을 본인이 지었다고 꾸미거나 계약서 날짜를 거슬러 적는 일은 농지법에서도 세법에서도 더 큰 문제를 부릅니다. 기록이 모자라면 모자란 대로 사정을 설명하는 편이 낫습니다. 지자체나 전문가에게 물을 때도 "저는 괜찮죠?"라고 묻기보다 취득 경위와 현재 이용 상태를 제시하고 현행법상 적법한지와 특별조치법 논의 기간에 어떤 절차가 적용되는지를 물어야 답도 구체적으로 나옵니다. 답변은 가능하면 기록으로 남겨두시고요.
필요한 것은 '이번만 봐주겠다'가 아니라 앞으로의 기준입니다
이번 논란은 단속을 세게 하느냐 약하게 하느냐보다 자기 재산을 어떻게 갖고 쓰면 적법한지 국민이 미리 알 수 있느냐에 걸려 있습니다. 국회입법조사처도 10월 6일 보고서에서 충분한 준비 없이 조사를 서두른 탓에 혼란이 커졌다고 지적하면서 전수조사를 위반 농지 색출에만 쓸 것이 아니라 농지 소유와 이용 제도를 어디로 끌고 갈지 국가적 방향을 세우는 데 써야 한다고 제언했습니다.
평생 농사지은 사람이 나이 들어 땅을 어떻게 갖고 노후를 준비할지, 도시에 사는 자녀가 물려받은 땅을 누구에게 어떻게 맡겨야 하는지, 빌린 땅에서 짓는 사람은 몇 년을 안심하고 지을 수 있는지, 농기계도 들어가지 못하는 땅과 소유자가 수십 명으로 쪼개진 땅은 어떻게 정리할지. 이 물음에 답하는 제도가 필요합니다. 투기성 취득을 막는 일과 고령농, 상속인, 임차농을 보호하는 일은 함께 갈 수 있는 목표입니다. 둘을 제대로 가려내야 투기 규제도 힘을 얻습니다.
연말까지 특별조치법 심사가 이어집니다. 농지를 가진 분들이 겁먹고 급하게 팔 필요는 없습니다.
다만 문제가 다 끝났다고 여기며 사실관계 정리와 세금 검토를 미뤄서도 안 됩니다.
같은 상속농지라도 상속시점과 경작 이력, 가족의 계획에 따라 가장 덜 잃는 길은 달라집니다.
최종 법률을 기다리는 동안 농지법상 지위와 양도세 기한을 함께 검토해두시기 바랍니다.
