농지 전수조사 시대의 개막 강제매각, 형사처벌, 대출규제, 그리고 세금 중과까지 – 농지 보유 리스크의 구조적 전환

<주택 다음은 농지!>

2026년 2월, 정부의 발언은 분명했다. “농지를 포함한 부동산을 투기·투자 목적으로 보유해도 이득이 남지 않게 만들겠다.” 이 문장은 단순한 정치적 수사가 아니다. 정책 방향의 선언에 가깝다. 특히 농지에 대해서는 행정 집행과 세제, 금융 규제를 결합한 입체적 규제 체계가 설계될 가능성이 높다. 주택 규제에서 시작된 ‘투기 억제’ 프레임이 이제 농지로 확장되고 있으며, 그 핵심 수단은 전수조사, 처분명령, 강제매각, 대출 규제, 그리고 세금 강화이다.

이미 법적 장치는 상당 부분 마련되어 있다. 농지는 「농지법」을 통해 강력하게 관리되는 자산이다. 농지법은 경자유전 원칙을 기초로 하여, 농지는 농업경영 목적에 따라 직접 경작하는 자가 소유해야 한다는 구조를 취한다. 이 원칙을 위반할 경우 형사처벌, 행정처분, 과태료, 이행강제금 등이 중첩적으로 부과될 수 있다.

농지법 위반 시 처벌은 생각보다 무겁다. 거짓이나 부정한 방법으로 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 경우 5년 이하의 징역 또는 해당 토지가액의 50% 이하 벌금이 가능하다. 용도구역 행위 제한 위반이나 전용 허가 없이 타 용도로 사용한 경우에도 5년 이하 징역 또는 5천만 원 이하 벌금이 적용된다. 불법 임대차, 위탁경영 위반, 전용 신고 위반, 농지법 위반 중개 행위 등도 각각 3년 이하 징역 또는 3천만 원 이하 벌금, 2천만 원 이하 벌금 등으로 규정되어 있다. 여기에 농지 이용 실태조사 거부 시 과태료, 임대차 변경 신고 미이행 시 최대 500만 원 과태료가 추가된다.

그러나 형사처벌보다 현실적으로 더 큰 압박은 행정처분이다. 농지 이용 실태조사를 통해 불법 소유, 불법 임대, 휴경 등이 적발되면 처분명령이 내려질 수 있다. 「농지법」 제11조에 따르면 시장·군수·구청장은 일정 요건에 해당하는 농지 소유자에게 6개월 이내 처분을 명할 수 있다.

특히 거짓이나 부정한 방법으로 농지취득자격증명을 발급받은 경우, 처분의무 기간 내 처분하지 않은 경우, 농업법인이 농업 외 부동산업을 영위한 경우 등이 대상이 된다. 처분명령을 받은 농지 소유자는 한국농어촌공사에 매수를 청구할 수 있으며, 매수 가격은 공시지가를 기준으로 하되 인근 실제 거래가격이 더 낮으면 그 가격이 적용될 수 있다.

처분명령의 구조는 단계적이다. 먼저 처분의무 통지가 이루어지고, 일정 기간 내 자진 처분 또는 경작 요건을 충족하지 않으면 6개월 내 매각 명령이 내려진다. 이를 이행하지 않으면 매년 공시지가의 20% 또는 25% 수준의 이행강제금이 반복 부과될 수 있다. 이는 단순한 벌금이 아니라 지속적으로 누적되는 금전적 압박이다. 공시지가 4억 원 농지라면 매년 8천만 원 이상의 이행강제금이 발생할 수 있는 구조다.

이러한 행정 집행은 전수조사 체계와 결합될 때 위력이 극대화된다. 2021년 농지법 개정 이후 농지대장 체계가 정비되었고, 필지별 작성, 임대차 계약 신고, 타 기관 DB 연계 등 정보 기반 관리가 강화되었다. 농지원부가 농지대장으로 전환되면서 직권주의 보완, 임대차 신고 의무 강화, 60일 내 변경 신고 의무 등 관리 체계가 촘촘해졌다. 이는 전수조사를 위한 데이터 기반이 이미 구축되었음을 의미한다. 주소지 기준, 소유 형태 기준, 임대 기록 기준으로 선별적 전수조사가 진행될 경우, 적발 가능성은 과거와 비교할 수 없을 정도로 높아진다.

<2021년 LH의 토지수용 예정지 농지 투기의혹 사건 후 농지법이 크게 개정되었다>

행정 집행이 한 축이라면, 금융 규제는 또 다른 축이다. 최근 농지담보대출이 가계대출 규제를 우회하는 수단으로 활용되고 있다는 지적이 잇따르고 있다. 일부 지역 농협, 상호금융, 대부업체 등에서 농지·임야 대출은 DSR을 적용받지 않거나 LTV 70~80%까지 가능하다는 광고가 성행해왔다. 기존 주택담보대출이 DSR, LTV, 스트레스 DSR 등 강한 규제를 받는 상황에서 농지담보대출은 상대적으로 느슨한 영역으로 인식되어 왔다.

그러나 이러한 구조는 장기적으로 유지되기 어렵다. 농지 가격 하락과 거래 감소, 일부 지역의 건전성 지표 악화는 금융당국의 개입 명분을 강화한다. 농지담보대출에 대한 전수 점검, DSR 전면 적용, LTV 하향, 사업자 대출 전환 심사 강화, 담보 재평가 의무화 등은 충분히 현실적인 시나리오다. 특히 “농지를 포함한 부동산을 투기용으로 보유해도 이득이 남지 않게 만들겠다”는 정책 방향을 고려하면, 농지담보대출은 규제 우회 통로로 방치되기 어렵다.

이제 세금 규제의 영역으로 넘어가 보자. 행정 처분과 금융 규제가 구조를 압박한다면, 세제는 보유와 거래 단계에서 이익을 제거하는 장치로 기능할 수 있다. 예상 가능한 세금 규제 수단은 다음과 같다.

첫째, 비자경 농지 보유세 강화이다. 실제 경작하지 않는 농지에 대해 재산세 또는 별도의 부담금을 차등 부과하는 방식이다. 일정 기간 이상 미경작이 확인되면 가산세율을 적용하거나 추가 부담금을 부과하는 구조가 설계될 수 있다. 이는 ‘보유만 해도 오른다’는 기대를 약화시키는 직접적 수단이다.

둘째, 농지 취득세 차등 강화이다. 외지인, 영농 이력 부족자, 단기 반복 취득자, 법인 등을 대상으로 취득 단계에서 중과세를 적용할 수 있다. 특히 기존 보유 농지와의 거리, 실제 영농 기반 여부 등을 고려한 차등 구조가 가능하다. 취득 비용을 높여 투기적 진입을 차단하는 효과가 있다.

셋째, 단기 보유 농지에 대한 양도세 중과이다. 보유기간이 짧은 농지 거래에 대해 높은 세율을 적용하거나, 자경 입증 실패 시 비사업용 토지보다 더 불리한 과세를 적용하는 방안이 논의될 수 있다. 이는 회전 거래를 통한 차익 실현을 억제하는 강력한 수단이다.

넷째, 미경작·유휴농지 부담금 신설이다. 이미 과태료와 형벌 규정이 존재하지만, 별도의 연 단위 부담금을 도입하면 행정처분과는 별개로 세금 성격의 금전적 압박이 가능하다. 전수조사 결과와 연동하여 일정 기간 이상 방치된 농지에 자동 부과하는 구조도 상정할 수 있다.

다섯째, 자경 농민에 대한 인센티브 확대와 비자경 혜택 축소의 병행이다. 정책 저항을 줄이기 위해 실제 농업 종사자에게는 취득세·재산세 감면을 확대하고, 비자경 보유자에게 적용되던 기존 혜택을 축소하는 방식이 가능하다. 이는 ‘실수요 보호’라는 명분을 강화한다.

여섯째, 법인 및 명의 분산 보유에 대한 과세 강화이다. 특수관계인 합산 과세, 영농 목적 입증이 어려운 법인 보유 농지에 대한 중과세 등은 경자유전 원칙을 우회하는 구조를 차단하는 장치가 된다.

일곱째, 농지 양도차익 환수 강화이다. 개발 기대감으로 상승한 차익에 대해 추가 과세 장치를 도입하거나, 용도변경 전후 차익에 대한 환수 장치를 강화하는 방안도 가능하다.

정책은 통상 다음 순서로 전개된다. 먼저 전수조사 및 실태 파악 체계 정비가 이루어지고, 미경작·비자경 판정 기준이 구체화된다. 그 다음 취득세·보유세 차등 과세가 도입되고, 이후 단기 양도세 중과와 자경 인센티브 확대가 병행되는 구조가 예상된다. 입법 과정과 관계 부처 협의를 거쳐 세부 설계는 달라질 수 있으나, 큰 방향성은 분명하다.

농지 보유자는 지금 무엇을 해야 하는가?

첫째, 자경 요건 충족 여부를 객관적으로 점검해야 한다. 농업경영체 등록, 농자재 구매 내역, 농산물 판매 기록 등은 향후 중요한 증빙이 된다.

둘째, 임대차 계약 및 변경 신고 여부를 확인해야 한다. 농지대장에 기록이 남는 구조에서는 숨길 수 있는 영역이 줄어든다.

셋째, 농지담보대출 구조를 재점검해야 한다. DSR 적용 여부, LTV 수준, 상환 계획, 금리 리스크를 종합적으로 검토해야 한다.

넷째, 매각 시 세후 현금 흐름을 시뮬레이션해야 한다. 자경 감면 배제, 비사업용 토지 중과, 단기 양도세 중과 가능성을 반영한 계산이 필요하다.

농지는 더 이상 방치 가능한 자산이 아니다. 행정 집행, 형사처벌, 금융 규제, 세금 강화가 결합되는 구조 속에서 농지 보유는 리스크 관리의 대상이 되었다. 전수조사는 시작에 불과하다. 정책은 투기적 이익을 제거하는 방향으로 설계될 가능성이 높다.

결국 선택지는 두 가지다. 실제로 경작하며 제도에 맞게 보유하든지, 아니면 구조적 리스크가 현실화되기 전에 전략적으로 정리하든지. 중요한 것은 변화가 이미 시작되었다는 사실을 인식하는 것이다.